前言

        2023年1月12日《江苏省集体协商条例》（以下简称“条例”或“本条例”）由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，自2023年5月1日起施行。《江苏省集体合同条例》（以下简称“合同条例”）同时废止。条例全面贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念，落实国家和省关于完善集体协商制度、预防和化解劳动关系矛盾、促进企业健康发展相关部署要求，是江苏省广大企业与职工在长期的集体协商实践中产生的法律结晶，将为江苏省深入推进集体协商工作提供最新最权威的规范指引，奠定了构建和发展和谐稳定劳动关系、促进经济社会良好发展和奋力书写江苏“强富美高”新篇章的又一重要法律基石。

一、历史脉络

        我国最早的关于集体协商和集体合同的法律（此处取广义的法律概念）是原劳动和社会保障部于2004年1月20日公布，2004年5月1日施行的《集体合同规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第22号）。根据该《规定》，结合本省实际，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2004年12月17日通过《江苏省集体合同条例》，作为《集体合同规定》在江苏省内贯彻执行的细化规定。此后，该《条例》被沿用多年，直至2020年7月31日，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《关于修改〈江苏省矿产资源管理条例〉等十一件地方性法规的决定》，修正了《江苏省集体合同条例》中的部分表述，将第六条中的“劳动和社会保障行政部门（以下简称劳动保障行政部门）”和第八条第一款、第二十条、第二十三条、第二十五条第三款、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条中的“劳动保障行政部门”修改为“人力资源社会保障部门”，此次修正只改动了部门名称的表述，未涉及具体内容的修改。随着劳动用工新形势的出现和劳动者集体劳动权意识的逐渐加强，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2023年1月12日通过了《江苏省集体协商条例》（以下简称“条例”）作为对新情况的回应，该条例将自2023年5月1日起施行，前述《江苏省集体合同条例》同时废止。

二、内容分析

        条例共有八章五十九条。
        第一章为总则，是该条例的总领。其中，第一条规定了条例的目的和制定依据。第二条规定了条例适用于江苏省内（空间范围）的用人单位和职工方（人的范围），其调整对象是集体协商过程。第三条明确了集体协商和集体合同这两个重要概念的定义。第四条规定了集体协商的原则是合法、公平、平等、诚信。第五条是关于集体协商约定事项的效力范围和效力等级的规定。集体协商事项的效力及于用人单位及其全体职工，效力等级介于个别劳动合同和劳动基准之间，高于个别劳动合同，低于劳动基准（当地人民政府规定的最低标准）。第六条至第九条规定了推进集体协商工作的工作机制：党委领导、政府负责、社会协同、职工和用人单位共同参与。人力资源社会保障部门负责依法对集体协商工作进行指导、协调、监督和检查，对集体合同进行合法性审查。工会帮助职工方开展集体协商，企业代表组织帮助用人单位开展集体协商。第十条规定的是三方协商机制，包括区域性和行业性的三方协商 机制，三方协商的功能在于共同研究、协调处理集体协商中的重要事项和重大问题，指导、协调、督促用人单位建立集体协商制度，三方协商会议每年至少举行一次，协商会议所产生的会议纪要对三方都具有约束力。
        从第二章起，条例开始进入主体部分，该章是关于集体协商内容和程序的规定。第十二条规定了集体协商的内容。其中，第一款规定了必须协商的事项，规范的模式是概括+列举+兜底，要求用人单位制定、修改或决定直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项时应当与职工方开展集体协商。第二款规定的是可以进行协商的事项，即其他涉及职工切身利益的事项。第三款是关于平台内新业态劳动者的特别规定：平台企业以及与平台企业合作用工的企业，与依托平台就业并形成劳动关系的新就业形态劳动者，可以就计件单价、订单分配、抽成比例、报酬构成以及支付、工作时间、休息休假、劳动保护、奖惩制度、商业保险、职业伤害保障等内容开展集体协商。第十三条至第二十二条是关于集体协商程序的规定。条例将集体协商程序分为普通程序、简易程序和应急程序。无论采何种程序，协商双方都可以提出协商要求，对方应在规定时间内答复，无正当理由不得拒绝或拖延，这是对双方集体协商权利的确定，也是对双方义务的规定。
        为更直观地理解条例对协商程序的规定及其创新之处，下面将以表格形式展示三种集体协商程序的规则及其与《集体合同规定》中的集体协商程序规则的异同：
集体协商程序规定对比表

 
        由以上表格可见，条例为集体协商确立了法定程序要求，并为应对紧迫和重要程度不同的情况设置了三种不同的集体协商程序，与以往的集体协商程序立法相比，本条例的规定更加细致和科学，这是推动集体协商走向规范化的重要一步，是对协商双方合法权益的有力保护措施。
        第二章的最后一条，即第二十三条是对用人单位和职工方影响集体协商行为的禁止性规定。
        条例第三章规定了集体协商代表的人数及构成、选任方式、职责和权利。集体协商代表应当履行法律规定的职责，同时享有履职所必须的权利，包括履职时间被视为提供正常劳动时间的权利、不得被无理由降低工资和福利、被无理由调动、免职、降职的权利，以及任期内劳动合同不得被变更和解除、劳动合同期限自动延长至任期满的权利。科学的选任方式和构成方式以及必要的权利赋予能够保障集体协商代表职责的有效履行。
        条例第四章是关于集体协商的成果——集体合同的规定。第三十一条规定了集体合同草案的内容、集体合同的一般期限（一至三年）以及集体合同文本的形式要求（应当用中文书写，以中文文本为准）。第三十二条是关于集体合同中工资内容的规定，与该条例的前身《江苏省集体合同条例》的相关规定对比，该条例将可提出增长工资要求的第四项情形更改为“本地区本年度城镇居民消费价格指数明显增长的”（《江苏省集体合同条例》第二十一条第二款第四项：本地区城镇居民消费价格指数增长的），增加了“本年度”的限定，同时要求“明显”增长，这一情形的更改增强了对据以提出增长工资要求的理由的约束，防止恣意的涨薪要求对用人单位合法权益造成损害。此外，该条还增加了一款“用人单位生产经营困难的，用人单位或者职工方可以在协商中提出减少工资的要求”。上述两项修改都体现了政策制定者在平衡用人单位与职工方利益上所做的努力。条例第三十三条第一款要求用人单位与职工方应当就劳动安全卫生、女职工特殊权益保护进行集体协商，签订专项集体合同或者在集体合同中专章约定；该条第二款规定用人单位与职工方可以就技术创新、能级工资等事项进行集体协商，签订专项集体合同，或者在集体合同中专章约定。该条文体现了政策制定者对劳动安全卫生、女职工权益保护和技术创新的重视和支持。第三十四条至第三十六条规定了集体合同的通过和生效条件、主管部门的审查程序和生效后的公示要求。第三十七条、第三十八条是关于集体合同变更的规定。第三十九条规定的是集体合同的终止条件及终止后的重新协商规则。
        条例第五章是关于区域性和行业性集体协商的规定。第四十条规定区域工会和行业工会可以组织职工开展集体协商，修改了《江苏省集体合同条例》第三十条规定的区域工会和行业工会可以代表职工开展集体协商的规则，强调职工在区域性、行业性集体协商中的参与度。第四十一条规定了区域性、行业性集体协商双方协商代表的选任程序，双方协商代表皆通过民主推选并公示后产生。第四十二条明确了区域性、行业性集体协商中可以进行协商的事项。第四十三条至第四十五条规定了区域性、行业性集体合同的通过、审查及生效程序，依法订立的区域性、行业性集体合同对该区域、行业内的用人单位和职工具有法律约束力。区域、行业内用人单位可以根据实际情况与本单位职工签订补充协议，补充协议中的各项标准不得低于区域性、行业性集体合同的标准。
        条例第六章解决的是集体协商和集体合同的监督保障和争议处理问题。首先，在监督方面，政府、工会、用人单位和职工方应发挥各自的监督职能。人力资源社会保障部门负责对用人单位开展集体协商、签订集体合同情况进行劳动监察，及时纠正、处理并向社会公布违法行为。工会负有督促用人单位及时改正违反本条例规定行为的责任，用人单位拒不改正的，由县级以上地方总工会向同级人力资源社会保障等部门提出《工会劳动法律监督建议书》，相关部门应依法及时处理。用人单位与职工方应当定期对集体合同的履行情况进行检查，发现问题的，应当提交双方首席协商代表共同研究、协商处理，用人单位应当将集体合同的履行情况每年至少向职工（代表）大会报告一次，工资专项集体合同、集体合同中的工资条款或者附件的履行情况，应当每半年公布一次。其次，在争议解决方面，若集体协商发生争议无法正常进行，任何一方都可以提请人力资源社会保障部门协调处理，人力资源社会保障部门也可以在其认为必要时主动协调处理，若双方不愿协商、调解或协商、调解不成的，任何一方都可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。
        条例第七章是关于违反条例的法律责任的规定，包括人力资源社会保障等部门及其工作人员、工会及其工作人员、企业代表组织工作人员不履行或不充分履行职责、损害职工或用人单位合法权益的法律责任（行政处分、刑事责任）；用人单位违反本条例规定的法律责任（责令改正、罚款、不得享受奖励和扶持政策）；用人单位阻挠协商代表行使本条例规定规则的责任（行政和刑事责任）；协商代表违反本条例规定泄露用人单位商业秘密的法律责任。
        在第八章附则中，条例规定了可参照本条例开展集体协商的、不具有劳动关系的主体，一是事业单位和与之形成聘用关系的工作人员，二是平台企业以及与平台企业合作用工的企业与依托平台就业但未形成劳动关系的新就业形态劳动者。附则这一规定的重要意义在于认可了未与平台或其合作用工企业形成劳动关系的新就业形态劳动者进行集体协商的合法性，并为其集体协商内容、程序等提供了可凭依的规则。

 
三、政策亮点

（一）对职工方的倾斜保护
        条例对职工方集体劳动权保护的倾斜和强化集中体现在其为用人单位方设定的就部分事项开展集体协商的法定义务上。条例第十二条将就涉及职工切身利益的重大事项开展集体协商作为用人单位的法定义务，用人单位对条例规定的内容进行决策时必须与职工方开展集体协商。这种强化在本条例与《集体合同规定》的对比中得以更加显著地体现——《集体合同规定》第八条规定集体协商双方“可以”就下列多项或某项内容进行集体协商，这表示用人单位没有就必要事项开展集体协商的义务，而是可以选择是否进行协商；且该条主语为“双方”，与江苏省条例以“用人单位”为主语的表述方式相比，对职工方集体劳动权的倾斜程度较轻。
（二）协商代表独立成章
        与条例的前身《江苏省集体合同条例》相比，本条例的一个重大变动在于将关于集体协商代表的相关规定独立成章。集体协商代表作为代表用人单位与职工方开展集体协商的主体，对于双方达成有效的协商结果具有重要意义。协商代表的选任和构成方式是否科学直接影响着集体协商能否合法、公平、平等、诚信地进行。
条例首先规定了协商代表的选任程序：用人单位协商代表由其法定代表人或主要负责人指定，首席协商代表由法定代表人或主要负责人担任，工会工作人员不得担任用人单位的协商代表，保证了用人单位协商代表对用人单位及职工情况充分了解，有能力高效地进行协商；职工方首席协商代表由工会主要负责人担任，其他协商代表由本单位职工（代表）大会选举产生，也可以由本单位工会组织职工推选并公示后产生，保证了协商代表的专业性、代表性和民主性。
        条例随后规定了协商代表的组成结构：“一线岗位协商代表人数一般不低于职工方协商代表总数的三分之一。集体协商内容与劳务派遣工等特定群体利益相关的，职工方协商代表中应当有该群体代表。女职工较多的，职工方协商代表中应当有适当数量的女代表。工会女职工委员会负责人应当是协商代表。”这样的构成能够保证协商代表具有广泛的代表性，能够最大程度保护职工方特殊群体和少数、弱势群体的合法权益。
最后，条例在第三十条赋予了协商代表为履职所必要的权利，防止用人单位通过其相对于职工的优势地位干涉职工协商代表职责的履行。
        综上所述，集体协商代表独立成章体现了条例对协商公平性、合法性的保护，这一创新是必要的，因为只有通过集体协商代表的科学选任，集体协商才能达成真正代表双方切身利益的结果。
（三）对平台内新业态劳动者的特别关注
        条例第十二条第三款对平台企业、与平台企业合作用工的企业与依托平台就业并形成劳动关系的新就业形态劳动者的集体协商内容进行了特别规定，与第一款规定的集体协商内容有所不同，该款特别列举了与新业态劳动者密切相关的、在传统用工领域不常见的计件单价、订单分配、抽成比例、商业保险、职业伤害保障事项，上述事项也都是平台内新业态劳动者最紧迫却最难得到保障的权益需求，该款针对平台内新业态劳动者的特点对其集体协商权的保护进行了特别规定，是本条例的重要亮点。
        除第十二条第三款之外，条例附则部分的第五十八条第二款也是对平台用工中集体劳动权的保护，该款将条例适用的主体范围从与平台及其合作用工企业形成劳动关系的新业态劳动者扩张到了依托平台就业但未形成劳动关系的新就业形态劳动者。这一范围的扩张使得数量庞大的、未与平台形成劳动关系但对平台具有显著依赖性的新业态劳动者也享有了与用人单位进行集体协商、签订集体合同的权利，而集体协商是该类新业态劳动者保护自身合法权益的最佳途径，条例对其集体协商权的肯定避免了该类群体的集体行为被反垄断法认定为竞争损害行为而遭到禁止的危险。
        条例的上述两个条款体现了其对现实问题的敏感和关切，在一定程度上回应了当前新业态劳动者集体劳动权缺少法律保障的问题，是国内新业态从业者劳动权保障的一大进步。
（四）程序创新：协商程序分级
        该条例的另一个创新点是以程序性规定辅助实体性权利保障的实现。条例为集体协商的开展设计了三种程序，分别是普通程序、简易程序和应急程序。其中，协商事项需要签订集体合同或涉及减损职工权益的，应采普通程序。发生集体事件、存在安全隐患或发生突发事件等危急情况需要开展集体协商的，应采应急程序，这是因为该类事件发生的当下是劳动者对自身合法权益的保护需求最急迫的时刻，此时启动应急程序能够保证劳动者及时与用人单位协商，最大程度保护劳动者权利，防止用人单位为逃避责任怠于进行集体协商。除上述两类特别情况外，集体协商可采普通程序或简易程序。
       三种繁简程度不同的程序互相配合，应用于不同场景，使得集体协商更加有序高效。

四、未来影响

      《江苏省集体协商条例》是对《集体合同规定》和《江苏省集体合同条例》在新业态劳动者数量与日俱增、集体合同在劳权保护中的重要性受到更多关注的时代背景下的修正、完善和细化，具有鲜明的问题意识和时代特征，为尚处于探索阶段的劳动者集体劳动权保障，特别是平台内劳动者集体劳动权保障的立法提供了可能方案。条例中的各项创新性规则不仅将为江苏省内劳动者的集体劳动权保障提供具体可操作的法律依据，还可能成为全国范围内集体协商立法修改的前车之鉴。尤为重要的是，条例为不具备劳动关系的平台内新业态劳动者与平台及其合作用工企业的集体协商的开展提供了法律保障，开了这方面法规制定的先河，确认了该类劳动者的集体协商权，这对司法实践来说意义非凡，未来江苏省内的审判和劳动仲裁中对该类群体集体协商及集体合同的承认有了法律依据。这种模式也将为全国范围内的平台内新业态劳动者的集体协商权保护提供有益借鉴，推动我国进行关于平台内新业态从业者集体协商的立法。

五、对第十二条第三款的展望

        第十二条既然已经在第一款列举了用人单位应当与劳动者进行集体协商的事项，而形成劳动关系的新业态劳动者与平台及其合作用工企业之间的关系与第一款中用人单位与职工的关系无异，对于第一款已规定的事项，包括劳动报酬、工作时间、休息休假、奖惩制度，无需重复规定。且第三款规定的是双方“可以”开展集体协商的事项，存在与第一款中的“应当”开展集体协商相矛盾之处。这两款的协调问题值得更谨慎的考量。或许可以将第三款中与第一款重复的事项删去，作为平台及其合作用工企业应当与平台内新业态劳动者开展协商的事项，将其他事项作为双方可以开展协商的事项，如此解决第一款与第三款可能存在的冲突问题。

注释：
[1] 作者认为，虽然条例没有规定协商期限，但从应急程序的性质和目的来看，协商应在尽量短的时间内完成。