上海市高院:涉本市女性灵活就业人员养老保险待遇相关规定的正确理解与适用

分享到微信 关闭
2018-04-03 | 来源:上海市高级人民法院

timg (18).jpg


  【裁判要旨】


  上位法与下位法相冲突得以成立的前提是上下法之间的适用对象具有一致性。本文从我国社会保险制度的发展为切入点,结合《社会保险法》的规定,认为职工和灵活就业人员是两类不同的基本养老保险参保主体。关于灵活就业人员的领取养老金的下位法与规定职工退休制度的上位法之间适用对象的不一致,不存在冲突。女性灵活就业人员申领养老金的,行政机关本市依据灵活就业人员养老保险制度所作的行政决定可认定合法。


  【案情】


  抗诉机关:上海市人民检察院。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):杜某。

  被申请人:(一审被告、二审被上诉人):上海市社会保险事业管理中心。(以下简称“市社保中心”)。

  杜某出生于1959年5月,其原在某单位工作,之后离职从事自由职业至今,市社保中心认定其在1992底我国社会养老保险改革时具有工龄3年5个月。杜某于2009年3月以自由职业者身份参加城镇职工基本养老保险。《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)第十六条规定:“参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的,按月领取基本养老金。”中华人民共和国人力资源和社会保障部令第13号《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(以下简称《人社部13号令》)第二条规定:“参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时,累计缴费不足15年的,可以延长缴费至满15年,社会保险法实施前参保,延长缴费5年后仍不足15年的,可以一次性缴费至满15年。”2015年1月21日,杜某向市社保中心提出申请,以上述规定为依据,申请一次性补缴社会保险费至满15年,并提交了相关的申请材料。市社保中心经审查认为,《上海市人力资源和社会保障局关于本市灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老、医疗保险若干问题的通知》(沪人社养发[2013]22号,以下简称《市人社局22号通知》)第七条规定:“灵活就业人员男性年满60周岁,女性年满55周岁,缴费年限(含视同缴费年限,下同)满15年,可以提出按月领取养老金申请……;缴费年限未满15年的,可以继续缴费至满15年后申请按月领取养老金……。”,杜某作为灵活就业人员年满55周岁后延长缴费期限尚未满5年,目前不符合办理一次性补缴社会保险费至满15年的条件,遂于2015年2月17日作出流水号为BB15150217S001的办理情况回执,告知杜某的申请不符合办理条件。杜某不服,诉至上海市黄浦区人民法院,要求撤销被诉回执。

  杜某诉称,《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号,以下简称《国务院104号文》)是我国目前关于退休年龄最高位阶的法律规定,其中规定的男年满60周岁、女工人年满50周岁、女干部年满55周岁退休的规定就是《社会保险法》所称的法定退休年龄。现市社保中心依据《市人社局22号通知》认定其退休年龄应为55周岁故而对其回复称不能办理属适用依据错误,被诉行政行为应予撤销。

  市社保中心辩称,《市人社局22号通知》规定本市女性灵活就业人员年满55周岁且实际缴费达到15年的,可申请领取养老金,如年满55周岁但实际缴费不满15年的,可延长缴费5年,延长缴费后仍不满15年的可按照13号令的规定申请一次性缴费至满15年。杜某提出本案申请时未满延长缴费5年,不符合13号令第二条规定的一次性缴费至满15年的办理条件,故市社保中心作出被诉回执并无不当。《国务院104号文》是对工人退休年龄的规定,不适用于再审申请人,请求驳回杜某的诉讼请求。


  【审判】


  上海市黄浦区人民法院一审认为,市社保中心受理杜民萍申请后,根据相关法律法规和本市灵活就业人员的政策规定,认定杜某作为灵活就业人员在达到55周岁退休年龄后未满延长缴费期限5年,故不符合一次性补缴社会保险费至满15年的条件,被诉回执在认定事实、适用法律和执法程序方面并无不当,判决驳回杜某的诉讼请求。杜某不服一审判决,向上海市第三中级人民法院提出上诉。

  上海市第三中级人民法院二审认为,《市人社局22号通知》结合本市实际,就灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题作出相应规定,符合《社会保险法》的相应规定。《国务院104号文》有特定的适用范围,即全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人。而杜某作为灵活就业人员不属于《国务院104号文》中界定的工人范围,其要求单独适用《国务院104号文》第一条第(一)项中“女年满五十周岁”的诉讼理由,缺乏事实根据和法律依据,遂判决驳回上诉,维持原判。杜某仍不服,向上海市人民检察院申请法律监督。

  上海市人民检察院抗诉认为,市社保中心依据《市人社局22号通知》认为杜民萍作为灵活就业人员的法定退休年龄为55周岁,法律依据不足。第一,我国《社会保险法》及其实施条例关于基本养老保险的规定中,对于灵活就业人员的退休年龄未作出规定。因此,目前我国对“法定退休年龄”相关规定的法律法规中位阶最高的仍是《国务院104号文》,虽然该文对于法定退休年龄的规定仅针对全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人,但是随着我国改革开放和市场经济不断发展,各级劳动行政部门在劳动行政执法中,都直接适用了《国务院104号文》“男年满60周岁、女工人年满50周岁、女干部年满55周岁”的退休标准。第二,劳动和社会保障部所作的劳社厅(2001)125号《关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》明确指出:“国家法定的企业职工退休年龄,是指国家法律规定的正常退休年龄,即:男年满60周岁,女工人年满50周岁,女干部年满55周岁。”劳动和社会保障部作为国家劳动和社会保障管理的最高行政职能部门,作出上述函复表明对于企业职工“法定退休年龄”的涵义在劳动和社会保障行政机构中的认识是统一的,执行标准也是统一的。第三,在司法实践中,法院对于涉及退休年龄的劳动关系纠纷,也是依据“男年满60周岁、女工人年满50周岁、女干部年满55周岁”的标准,没有按企业性质和就业形式的不同进行区分。因此,对于《社会保险法》中“法定退休年龄”的涵义,在没有作出特别立法解释的情况下,应当同样适用《国务院104号文》规定的“男年满60周岁、女年满50周岁”。因此,市社保中心依据《市人社局22号通知》,认定杜民萍作为灵活就业人员的法定退休年龄为55周岁,缺乏法律依据,原审判决未依法审查行政机关行政行为依据的规范性文件的合法性,适用法律有误。

  本院经再审认为,首先,《社会保险法》并未规定灵活就业人员的退休年龄。《社会保险法》第十条第一款规定:“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”该条第二款规定:“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费”。根据该条规定,职工和灵活就业人员是两类不同的基本养老保险参保主体,职工的参保方式为强制参保,缴费方式为用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费,而灵活就业人员则由个人自愿参保,且由个人缴纳基本养老保险费。《社会保险法》第十六条第一款规定:“参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的,按月领取基本养老金。”上述规定对参保个人的法定退休年龄如何划分及界定标准等问题并未作出明确规定。其次,《国务院104号文》的适用对象并不包括灵活就业人员。在法律、法规未对灵活就业人员的法定退休年龄进行明确规定的情况下,《市人社局22号通知》以《社会保险法》为依据,结合本市实际作出的女性灵活就业人员年满55周岁可提出领取养老金的规定,于法不悖。再审申请人及抗诉机关认为女性灵活就业人员应当适用《国务院104号文》关于女工人退休年龄的规定享受领取养老保险金的主张,依据不足,本院难以支持。再审申请人杜民萍以灵活就业人员身份于2009年3月参加本市城镇职工基本养老保险,系在《社会保险法》实施前参保,在年满55周岁时实际缴费年限未满15年的情况下,其延长缴费期限未满5年,故不符合《人社部13号令》第二条所规定的可一次性补缴社会保险费至满15年的申请条件,被申请人市社保中心据此作出被诉回执,并无不当。原一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。再审申请人杜民萍的再审请求及抗诉机关的抗诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款的规定,判决维持原终审生效判决。


  【评析】


  本案为一起典型的社会保障领域行政案件。社保行政案件具有牵涉面广、政策性强的特点,案件处理结果不仅事关当事人切身利益,更将对制度运行产生重大影响。故法院在处理社保类行政案件时,除了仔细梳理相关法律法规和政策规定,厘清法律关系外,还应以发展和辩证的眼光审视案件涉及的法律和经济问题,如此方能妥善处理社保行政争议,实现法律效果和社会效果的统一。就本案而言,争议焦点涉及灵活就业人员养老保险待遇问题,而这一问题又涉及我国社保相关法律规范及本市养老保险制度的诸多规定,需要厘清灵活就业人员是否具有明确的法定退休年龄、女性灵活就业人员能否适用女工人55周岁退休的规定以及本市关于灵活就业人员领取养老保险金的规定是否符合上位法规定等问题,在分析上述问题之前,还需要了解职工和灵活就业人员养老保险制度的演变过程。


  一、我国职工和灵活就业人员养老保险制度的演变过程


  (一)改革开放后我国职工退休及养老保险制度的演变

  对于退休职工的养老问题,原先我国长期实行的是单位养老制度,主要依据就是1978年国务院颁布的104号文。这一制度有两个特点:一是职工在职时无需缴费,退休后由国家和单位按照规定支付职工退休工资。二是覆盖范围小,仅有全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的职工能够按照《国务院104号文》的规定享受养老保险待遇。之后,随着我国改革开放和经济体制改革的逐步深入,企业的所有制形式和用工方式逐步呈现多元化趋势,原先的单位养老的制度模式已渐渐不能适应经济社会形势的发展。因此,我国从上世纪八、九十年代起开始了养老保险社会统筹模式的改革,探索建立由国家、企业和个人共同负担的资金筹集方式,确定了社会统筹和个人账户相结合的基本模式。2005年,国务院制定了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,进一步完善了企业职工基本养老保险制度。之后,随着2011年《社会保险法》的出台实施,职工的社会统筹养老模式正式由立法的形式确定下来。

  (二)灵活就业人员参加基本养老保险的制度由来

  改革开放前及改革开放后的一段时期,由于我国尚处于计划经济时代,除全日制劳动方式以外基本不存在其他劳动形式,也就不存在所谓的灵活就业人员。随着我国改革开放和经济结构的调整,尤其是国有企业改革力度的加大,社会上渐渐出现了一批不与用工单位建立固定的劳动关系,而是以非全日制、临时性、季节性等灵活方式提供劳动,实现就业的群体。随着灵活就业群体数量的日益增加,这一群体的养老保障问题也逐渐引起关注。国务院于1997年发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号),其中首次提到要扩大养老保险的覆盖范围,将城镇个体劳动者纳入养老保险的范围。之后,上海率先进行了制度探索。原上海市劳动和社会保障局与原上海市医疗保险局于1998年8月27日出台了《关于本市从事自由职业人员养老、医疗保险若干问题试行意见的通知》(沪劳保业一发[1998]39号),对灵活就业人员的参保范围、缴费方式进行了规定,其中明确规定自由职业人员男性满60周岁,女性满55周岁,符合退休条件的,可按规定按月领取养老金。在上海试点的基础上,原劳动和社会保障部于2001年12月22日正式发布《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号)(以下简称《劳社部20号文》),对城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员参加养老保险的问题在全国范围内进行了明确,其中第三条明确规定,男年满60周岁、女年满55周岁时,累计缴费年限满15年的,可按规定领取基本养老金,实际上肯定了上海的试点政策。2011年《社会保险法》将灵活就业人员与职工一起列入基本养老保险的参保范围。


  二、法律、法规对灵活就业人员的退休年龄究竟为何尚无明确标准。


  首先,《社会保险法》并未规定灵活就业人员的退休年龄。《社会保险法》第十六条是关于享受基本养老保险待遇条件的规定,其中第一款规定:“参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的,按月领取基本养老金”,从该条规定可以看出,参加基本养老保险的个人要享受基本养老保险待遇,必须符合两个条件,一是达到法定退休年龄,二是累计缴费满十五年。但什么是法定退休年龄?标准究竟是多少?《社会保险法》并未作出明确规定。《中华人民共和国社会保险法解读》对此解释是,我国企业职工的退休年龄目前仍然按照《国务院104号文》的规定执行,但在立法的过程中有观点认为该文所规定的退休年龄标准偏低,应当根据人口老龄化的趋势,逐步延迟退休年龄。但由于延迟退休年龄涉及的问题比较复杂,因此,《社会保险法》没有明确规定法定退休年龄,给今后的改革留下空间。其次,《国务院104号文》的适用对象并不包括灵活就业人员。《国务院104号文》第一条明确规定了该文的适用对象为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。当然之后随着我国经济社会的发展,各类市场经济主体的职工的退休年龄实际都参照《国务院104号文》所确立的标准执行,但从实践情况看,上述标准仅适用于职工。至于能否适用于灵活就业人员,现行法律法规并无相关规定。至于抗诉机关提到的劳动和社会保障部于2001年所作的(2001)125号《关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》,但该复函的适用对象为企业职工,也不能得出复函中明确的“法定退休年龄”适用于灵活就业人员。因此,再审申请人主张《国务院104号文》也应适用于灵活就业人员,缺乏法律依据。最后,灵活就业人员的职业特点决定了不宜直接适用《国务院104号文》所确立的退休年龄标准。灵活就业人员具有工作时间自由、工作地点可选、工作强度可调等显著特点,这与传统的建立在工厂制度基础上,有固定劳动关系约束的职工的劳动特点有很大不同。国家设置退休制度的作用在于保障传统意义上的职工到龄后的休息权,而灵活就业人员由于其本身可自由支配工作时间和工作强度,因此退休制度对于保护他们的休息权就显得不那么必要,或者说灵活就业人员的职业特点决定了无法界定一个准确统一的的退休年龄标准。


  三、市人保局22号通知关于女性灵活就业人员领取养老保险金的规定符合国家相关政策精神及经济社会发展规律且不与上位法相抵触。


  在行政法渊源中,法律、行政法规、部门规章和地方政府规章是最重要也是位阶较高的法律渊源,规章以下的规范性文件虽然位阶较低,但同样是非常重要的行政法渊源。规范性文件不仅在数量上十分庞杂,而且因其制定程序简便、调整方式灵活,规定具体且可操作性强等特点,成为行政机关布政施策的主要依据。但规范性文件也同时存在着较易发生与高位阶法律规定相冲突的可能。因此,加强对规范性文件的法律冲突审查正日益成为行政审判的一项重要内容,同时也是确保法院准确适用法律的重要方面。在审查方式上,不仅要准确判断高低位阶的法律规定之间是否确实存在实质的无法回避的冲突点,更要审查低位阶规定的实质内容是否违背上位法的立法精神,避免机械理解法律规定。就本案而言,首先,本案争议的市人保局22号通知关于女性灵活就业人员年满55周岁且缴费年限满15年可以领取基本养老金的规定,其实质并非是划定女性灵活就业人员的退休年龄,而是根据本地实际,确定女性灵活就业人员享受养老保障待遇的条件。因此,抗诉机关认为市人保局22号通知将本市灵活就业人员法定退休年龄确定为55周岁的说法并不准确。故本案事实上并不存在两处规定实质的冲突点。其次,从国家政策层面看,国务院于1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)明确提出:“进一步扩大养老保险的覆盖范围,……城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度,其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定”。而劳社部20号文除了提到女性灵活就业人员需年满55周岁方可申领养老金外,也提到由省级人民政府确定缴费基数和比例。因此,市人保局作为省级人民政府所属的社会保险管理职能部门,在不与上位法的规定相冲突的情况下,有权根据本市实际制定相应的政策。再次,市人保局22号通知中关于灵活就业人员养老保险问题的规定并非新创设的制度。早在1998年,当时市人保局机构改革前的上海市劳动和社会保障局、上海市医疗保险局即已出台本市女性灵活就业人员年满55周岁方可领取养老金的政策,这一政策已平稳运行了近20年,市人保局于2013年发布的22号通知不过是对此政策的重申和延续。最后,我们应当看到,近年来,在人口老龄化日益严重,养老保险基金支付压力不断增加的情况下,我国延迟退休政策的出台已是大势所趋,《市人社局22号通知》将本市女性灵活就业人员领取基本养老金的起始时间确定为年满55周岁,是符合社会经济发展的一般趋势的,也有利于本市社会保险事业的健康发展。而从全国范围看,目前绝大多数省市对于女性灵活就业人员领取基本养老金的起始时间均规定为55周岁,也从侧面印证了这一政策的合理性。


  【案件索引】


  一审:(2015)黄浦行初字第62号

  二审:(2015)沪三中行终字第59号


黄自耀

作者

最近热点

推荐阅读

山西女职工享受生育津贴时间从90天延长至98天

6月20日,山西省政府发布《关于修改<山西省城镇职工生育保险

退休时养老保险未缴满可以一次性补缴吗?

律师,您好!我们公司有一个珠海户籍员工,还差3年就达到退休年

上海市浦东新区人民法院发布2017年度十大劳动争议典型案例

4月27日下午,上海市浦东新区人民法院召开新闻发布会,发布201

版权所有Copyright © 江三角律师事务所 | 沪ICP备12027989号-2 | 021-58883253

互联网新闻信息服务许可证:3112014002

会员注册

*

请填写常用邮箱

*

支持中文、字母、数字,4-20个字符

*

请输入您的手机号

*

请输入6-14个数字、英文或特殊字符

*

两次密码输入需一致

*

请填写验证码

如果您已经是会员请登录,带*的必须填写

帐号登录

忘记密码?

没有劳动法苑帐号?立即注册

免费订阅劳动法苑每日资讯