浅析规章制度民主程序的常见误区

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2017-07-03 | 来源:劳动法苑

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  劳动法律的大量内容表现为对用人单位用工自主权的限制,与此同时,法律也赋予了用人单位依法建立和完善劳动规章制度的权利和责任。用人单位得以劳动规章制度的形式,按照本单位经营管理的实际特点,在内部贯彻其意志。笔者认为,劳动规章制度是劳动管理最重要的工具,贯穿于用人单位用工过程,是用人单位行使管理权、合同解除权、调岗变薪等的重要依据。

  鉴于劳动规章制度在用工管理中的重要地位,用人单位更需把握其合法性和效力。我国的司法实践中,一直有"重实体、轻程序"的观念。但是,《劳动合同法》对规章制度得以生效的程序作出了明确规定和具体要求,在"程序合法"方面迈出重要的一步。《劳动合同法》第四条规定,用人单位在制定、修改或者决定劳动规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。因关于民主程序的规定较为原则,用人单位操作中易造成误解,导致用工管理困境。本文将简单分析用人单位在劳动规章制度履行民主程序过程中常见的几种误区。


  一、劳动管理与公司运营

  法律规定,直接涉及劳动者切身利益的规章制度需要经过民主程序。有些用人单位为避免风险,要求所有内部规章制度,均需通过民主程序才能生效。此法确能规避风险,但也大幅增加企业的管理型支出,并很有可能影响企业决策速度进而影响企业的整体发展。

  笔者认为,可将公司的规章制度大致分为劳动管理和公司运营两大类。公司运营类规章制度是不直接涉及用工管理的规章制度,除《公司法》明确规要求公司听取工会或员工代表意见的情况外,这类制度由公司的管理决策机构做出决议(有些还需要依法进行备案)即发生法律效力。另一类是劳动管理类,包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。通过这样的分类,将有助于用人单位区分不同规章制度的类型,以便确定相应规章制度是否需要经过民主程序生效。

  在实务中最易发生不同意见的,是内容既涉及劳动管理,又与公司运营有关的规章制度,比如有些用人单位制定的出差规则、内卖规则、内部股权配售规则等。笔者认为,"劳动者切身利益"以及"重大事项"应当包括但不限于《劳动合同法》第四条第二项中采取列举式列举的内容,因此对个案需要具体问题具体分析,以确定是否需要通过民主程序方能生效。


  二、共议单决与共议共决

  赋予劳动者在规章制定过程中与用人单位平等协商的权利,让劳动者参与公司有关劳动条件、劳动保障等规章制度的制定,使之行使知情权、参与权,有利于实现对劳动者合法权益的保障。分析劳动法律对履行民主程序方式的规定,劳动规章制度的生效需要经过"共议"已是不争事实。

  纵观我国劳动法律,并无明确规定用人单位和劳动者在协商过程中应当适用"单决"还是"共决"的模式,只是要求"在规章制度和重大事项决定实施过程中,工会或者职工认为不适当的,有权向用人单位提出,通过协商予以修改完善"。学界对此亦未形成最终共识。笔者认为,通常情况下,考虑到发挥劳动者工作积极性及管理成本等多方面因素,用人单位在规章制度形成过程中,一般会认真听取劳动者的意见。通过协商,双方可就具体条文达成共识,不存在选择"单决"还是"共决"的问题。所谓"单决"与"共决"之争,仅适用于用人单位与劳动者均无法说服对方的情况。

  现行法律规定劳动规章制度的制定需通过民主程序,由用人单位与劳动者协商确定,并未规定最终成文须通过共决或多数决。在用工管理中,对无法协商一致的规章制度,笔者倾向于适用"共议单决"说。首先,如用人单位单方承诺规章制度均需通过共决生效,无疑在防止雇主滥用制定权,出台严重损害劳动者合法权益的规章制度方面有积极意义。但也部分否决了用人单位的管理权,可能造成一些重要的规章制度久拖不决,影响用人单位的长期发展。其次,共决的延伸问题是如何确定形成共决决议。在没有规定达到多少百分比的多数同意可认定为共决结论,或者必须全体通过才算共决的情况下,实际操作将陷于困境。最后,即使用人单采取共议单决的民主程序模式,规章制度的内容也必须兼具合法性与合理性,否则随时可能被裁审机构推翻,存在通过法律救济的途径。


  三、程序至上与实体合法

  正是由于《劳动合同法》对程序的强调,造成实务中的一种误解,认为劳动规章制度属于当事人自治的范畴,只要是通过民主程序并经公示,就当然作为处理劳动管理相关事务的最终依据。

  事实上,出于对现阶段大部分劳动者缔约能力较低及缔约地位不平等的认识,为避免用人单位与劳动者协商过程中利用不平等地位将不利条款强加给劳动者,与传统民法"法无明文规定即自由"的理念不同,劳动法律除限制当事人自制的范围以外,亦对自治程度有所限制。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第19条规定:"用人单位根据《劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。"根据该规定,劳动规章制度除程序合法要求外,实体上亦需兼具合理性与合法性。

  比如劳动法律明文规定禁止用人单位与劳动者约定终止条件,因此即使经过民主程序,如劳动规章制度中对终止劳动合同的条件做出超越法律认定情形的其它规定,将被认定无效。同时在实务中,如用人单位依据规章制度进行用工管理发生纠纷,裁审机构经审核认为具体规定不合理,亦会直接否认该规定对劳动者的适用。比如有些用人单位规定,劳动者迟到一次用人单位就可以单方解除劳动关系,显然失之于过严苛,应为无效。


  四、践行优先与兼顾存证

  履行民主程序,系践行行为。具体民主程序的践行可分为两个步骤:首先用人单位和劳动者根据法律要求先召开职工大会或者代表大会讨论,提出方案和意见;然后用人单位或与工会协商,或与职工代表协商,民主程序才算完成。

  实践中,为便于管理和劳动者行权利,在"讨论及提出意见和方案"阶段,用人单位以发电子邮件方式向所有员工征集意见可以视为变通的"开会讨论"。如果员工众多,不是很便于组织,也可以选定职工代表开会进行讨论。在"协商"阶段,如单位设有工会,则可选择与工会协商,如建立了职代会或选举了职工代表,亦可通过职工代表进行协商,从而简化程序并提高效率。

  民主程序践行方式可能多种多样,但需要注意的是无论采取何种协商方式,用人单位应保留协商的证据。比如能够反映发送人、接收人及内容的电子邮件、员工反馈意见、经与会人签名的会议纪要等,避免在对民主程序是否已经进行发生争议时,面临举证困难。实践中经常发生当需要出示民主程序已经实行的证据时,才发现没有留存关键证据、保留证据的方式、方法有缺陷、保留证据的内容不完整等问题,因此建议用人单位在存证前对保留证据的种类、内容及保存方式事先研究确定。


陈炜华

作者

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