利益冲突语境下回避制度--浅析《事业单位人事管理回避规定》

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2019-12-11 | 来源:劳动法苑

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  《事业单位人事管理回避规定》(以下简称"《规定》")于近期印发,并将自2020年1月1日起施行。其中亮点颇多,"近亲关系不得是同一单位上下级"备受关注。本文尝试从劳动人事管理的角度、立足于利益冲突的视角作分析。

  一、制度渊源

  回避制度的法理基础源于英国的自然正义原则和美国的正当程序原则。自然正义原则的涵义是不做自己案件的法官,及听取当事人的意见。正当程序原则是为了保证公平,要求权力公正公开行使,使公民免受生命自由和财产的非法剥夺。但回避制度并非舶来品,在我国法制史上,最早可以追溯到东汉年间,《三互法》是我国第一部官员回避制度,唐代执行"别头试"也体现了回避思想。在我国现有的法律体系中,回避广泛存在于《公务员法》《证券法》《职业病防治法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《劳动争议调解仲裁法》等实体法和程序法中,在维护社会公平正义方面发挥了积极作用。

  回避制度旨在源头治理腐败,规制公职人员利益冲突问题。利益冲突最早出现在西方的伦理法典中,泛指利益资源的稀缺性和有限性,尤其是资源分配体制、机制在公正合理方面的不健全、不完善。北美各国等率先在反腐败法律法规中引入了利益冲突概念,专指公职人员在履职岗位上,个人利益与公共利益间的矛盾、对抗状态。利益冲突基于委托代理关系,公职人员在行使公共权力中涉及个人利益时,应当确保被代理人利益不受侵害及公共利益优先性目标的实现。公职人员因身份与角色、权力与责任的特点,利益冲突时有发生,并导致公正导向的弱化和伦理妥协的偏离,违反利益冲突是一种典型的面临现实或潜在的双向代理风险。避免公职人员公共利益与个人利益、责任与价值追求的选择困境,关系到公共服务部门的公信力建设问题。

  二、制度亮点

  事业单位是公共服务机构,事业单位工作人员是国家公职人员,公平公正履职是提供更高水平公共服务的必要前提,而在复杂的社会关系中,难免因亲属关系、利害关系等因素影响其履职的公正性。该制度填补了当前事业单位人事管理的一项制度空白,目前,我国党政领导干部、公务员和国有企业领导人员的回避制度已陆续建立。其中,党政领导干部执行《党政领导干部任职回避暂行规定》;公务员执行《公务员回避规定(试行)》;国有重要骨干企业领导人员执行《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》。然而,事业单位此前一直没有统一的回避规定,其回避要求散列在聘用、考核、奖励、处分、人事争议处理等文件的相关条款中,既难以做到进、管、出各环节全覆盖,又过于原则、操作性不够强。

  《规定》针对事业单位特点,从回避缘由、回避程序、回避事项和管理监督等方面,对事业单位人事回避进行了全面规范,为事业单位人事管理的公正廉洁提供了制度保障。

  首先,亲缘关系和利害关系回避并重。在亲属回避方面,不仅规定了夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系的回避,还规定了近姻亲关系、继养抚养关系的回避;在利害关系回避方面,既规定了事业单位工作人员本人和亲属的利害关系回避,又规定了包括外聘专家和其他人员的参加相关活动需要回避的情形,切合事业单位人事管理的实际需要。

  其次,突出岗位回避和履职回避。事业单位运行规律与机关不同,主要职责是为机关提供支持保障、为社会提供公益服务,一般不承担行政职能。因此,《规定》没有地域回避的制度设计,在岗位回避、履职回避的具体要求上也与公务员有所区别。如在履职回避方面,不仅涉及岗位设置、公开招聘、聘用解聘、考核考察、奖励处分、交流培训等一般人事行为,还包括人事考试、职称评审、人才评价、招生考试、项目和成果评审、资金审批和监管等关系人事权益保护的有关活动,具有全面性和针对性。

  第三,适用岗位和人员范围广。《规定》所涉及的岗位范围不仅包括事业单位正式内设机构和岗位,还包括临时性机构和岗位,如聘用工作组织、考核工作组织、申诉公正委员会、学术委员会等专项性工作组织。适用的人员范围不仅包括事业单位一般工作人员,还包括事业单位领导人员、主管部门和人事综合管理部门的工作人员,以及因工作需要外请的专家等相关人员。

  第四,坚持制度规范性与实践多样性的统一。针对实践中存在的一些特殊情况,如气象、地震、海洋监测台站等,经常分布于人迹罕至的高山、荒漠、海岛,依靠夫妻、父子等人员数十年如一日长期坚守的情形比较常见;文物修复、"小剧种"表演等个别专业人才稀缺,依靠家族传承的情形也较多,本着既坚持原则又实事求是的原则,留出一定灵活把握的空间,授权省级以上事业单位人事综合管理部门、中央和国家机关各部门可以对此做出具体规定。

  三、违规罚则

  没有罚则的制度法规就好比"没有牙齿的老虎",《规定》通过创设和援引两种方式进一步明确了相关监督和处罚机制。

  针对《规定》的不同适用主体,分别设定了以下几类罚则:

  1.针对事业单位工作人员:有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒的,予以批评教育;造成不良后果的,依法依规给予组织处理或处分。

  2.针对事业单位外请专家及其他人员:有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒造成不良后果的,有关部门予以记录,在一定期限内不得邀请其参加相关活动;适用组织处理或处分的,可建议有关部门按照干部人事管理权限依法依规给予组织处理或处分。

  3.针对其他相关人员:隐瞒应当回避情形,造成工作结果不公正的,按照国家有关规定取消或者撤销获取的资质、资格、荣誉、奖金、学籍、岗位、项目、资金等。

  4.针对违规的事业单位:由同级事业单位人事综合管理部门或者主管部门责令限期改正;逾期不改正的,按照干部人事管理权限对负有领导责任和直接责任的人员依法依规给予组织处理或处分。

  此外,根据《事业单位工作人员处分暂行规定》,违反回避制度,有下列行为之一的,给予警告或者记过处分;情节较重的,给予降低岗位等级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

  1.违反工作纪律失职渎职类:破坏正常工作秩序,给国家或者公共利益造成损失的;在项目评估评审、产品认证、设备检测检验等工作中徇私舞弊,或者违反规定造成不良影响的;泄露因工作掌握的内幕信息,造成不良后果的;采取不正当手段为本人或者他人谋取岗位,或者在事业单位公开招聘等人事管理工作中有其他违反组织人事纪律行为的。

  2.违反廉洁从业纪律类:利用工作之便为本人或者他人谋取不正当利益的;利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益的。

  3.违反财经纪律类:在招标投标和物资采购工作中违反有关规定,造成不良影响或者损失的。

  四、与企业"利益冲突"制度的区别

  在人力资源管理中,利益冲突是指员工本人及其亲属等与员工本人有现实或潜在利害关系的人员(下称特定关系人)实施的行为与公司利益之间的冲突,该行为可能涉及公司自身经营管理与业务发展,也可能涉及公司现有的或潜在的竞争对手、供应商、客户和合作伙伴等,该行为员工本人或特定关系人参与方式多样,可能是作为投资人、担任董监高、任职一般员工、兼职,也可能是担当顾问、提供咨询或合作等,可能是显名的也可能隐名存在。正是由于双方利益以某种形式发生对抗,故而可能导致公司利益受损或有可能带来管控、产品或服务的品质下降。

  出于维护社会公共利益的需要,公权力机关通过制定出台回避制度进一步规范行政权力;而在企业人力资源管理中,该问题更多地通过赋予自治权来解决,企业可以通过行使用工管理自主权,在企业规章制度中建立利益冲突披露办法,为员工增设一定的义务,明确未尽到披露义务的后果。在要求员工主动申报的同时,还可以建立内部和外部举报制度,形成多方制约的机制。


汪姣钰

作者

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